سیر تقنینی برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران

«لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» که ابتدا تحت عنوان «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1399-1395)» در(31) ماده در اواخر دوره مجلس نهم اعلام وصول گردیده بود به دلایلی از جمله نواقص زیاد، عدم مهلت کافی مجلس نهم جهت تصویب نهایی و ... به سرانجام نرسید. لایحه مذکور مجدداً در مجلس دهم اعلام وصول گردید و چندی بعد دولت، اضافات و اصلاحات جزئی نسبت به لایحه سابق خود اعمال (در 35 ماده) و برای مرتبه سوم نزد مجلس شورای اسلامی ارسال نمود (البته پیش از این نیز یک نوبت لایحه مذکور تحت عنوان «لایحه برنامه ششم توسعه» با امضای معاون برنامه و بودجه رئیس جمهور به مجلس تقدیم شد که به دلیل عدم رعایت تشریفات مقرر به دولت عودت داده شد). کمیسیون تلفیق برنامه ششم توسعه ضمن اصلاح عنوان این لایحه، به «لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1396 لغایت 1400)»، اصلاحات و الحاقات زیادی را نسبت به لایحه دولت اعمال نمود و نهایتاً در تاریخ 23/9/1395 در 144 ماده و 17 جدول (بالغ بر 600 حکم) آن ‌را تصویب و به صحن علنی مجلس ارسال نمود. صحن علنی مجلس نیز طی جلسات متوالی مصوبه کمیسیون مزبور را با اصلاحاتی به‌تصویب رسانید و جهت اظهارنظر به شورای محترم نگهبان ارسال نمود.

 

همانگونه که اشاره شد، لایحه دولت ابتدائاً در (31) ماده به مجلس تقدیم شد که به ادعای مجلس چنین لایحه‌ای، نمی‌توانست در مقام ارائه برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین تحقق سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه باشد. چراکه آنچه دولت در قالب «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» تقدیم مجلس نموده بود، نه در عنوان و نه در محتوا با لوایح برنامه توسعه تناسبی نداشت و همانگونه که در مقدمه این لایحه نیز ذکر شده بود، این احکام صرفاً به منظور اجرایی شدن سند دیگری است که دولت به آن، عنوان برنامه ششم توسعه داده و در دولت به تصویب رسیده بود. لذا لایحه مذکور نمی‌توانست لایحه برنامه محسوب شود. از همین‌رو و با در نظر گرفتن برخی مبانی قانونی نظیر «قانون برنامه و بودجه کشور»، «قانون آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» و «سیاست‌های کلی برنامه ششم» و با توجه به «نامه‌ای که رئیس مجلس محضر مقام معظم رهبری» جهت کسب تکلیف ارسال نمودند، لایحه دولت در مجلس دچار تغییر و تحولات زیادی گردید، به‌گونه‌ای که لایحه دولت را صرفاً می‌توان جزئی از مصوبه مجلس قلمداد نمود.

حال مسئله‌ای که در خصوص این تغییر و تحول وجود دارد این است که باتوجه به رویه شورای نگهبان در خصوص حدود صلاحیت مجلس در اصلاح لایحه دولت، اصلاحات صورت گرفته در لایحه حاضر چه وضعیتی خواهد داشت و مبنای حقوقی این تغییر چیست؟

 در این رابطه به‌نظر می‌رسد، مطابق قاعده اصلی و اولیه، اصلاحات مجلس نسبت به لایحه دولت می‌بایست در چارچوب لایحه مذکور و اصل 75 قانون اساسی باشد، لکن درخصوص مصوبه حاضر به دلایلی از جمله مجوز مقام معظم رهبری و لزوم تحقق سیاست‌های کلی برنامه، می‌توان قاعده اولیه مذکور را دچار استثناء دانست. اما نکته حائزاهمیتی که در این‌رابطه مطرح می‌باشد این است که استثناء مذکور مبتنی بر مبانی ایجاد چنین استثنائی از طریق حکم حکومتی ولی فقیه، واجد حدودی می‌باشد که می‌بایست توسط مجلس رعایت گردد. به عبارت دیگر درصورتی که بخواهیم از قاعده اولیه (عدم تغییر چارچوب لایحه دولت توسط مجلس) عدول کنیم می‌بایست به قدر متیقن و حدود مجوز ارئه شده اکتفا نمود و در سایر موارد به اصل اولیه استناد نمود. 

اما اینکه حد و مرز این استثناء و یا به‌عبارتی مجوز مجلس در تغییر لایحه دولت چیست، می‌توان به لزوم «برنامه‌ای بودن» این اصلاحات اشاره کرد. بدین معنی که اگرچه بر مبنای دلایل پیش گفته مجلس جهت اصلاح و تغییر چارچوب لایحه دولت، به موجب حکم حکومتی مقام معظم رهبری صلاحیت یافته است ولکن این مجوز محدود به پیش بینی احکامی بوده است که ناظر به «برنامه» می‌باشد ولذا به استناد این مجوز و در لوای آن مجلس حق نخواهد داشت اصلاحاتی را نسبت به لایحه دولت انجام دهد که هیچ سنخیتی با «برنامه‌های توسعه» و «سیاست‌های کلی برنامه» ندارد. نظیر اصلاح قوانین دائمی و یا تصویب احکامی با ماهیت غیربرنامه‌ای.

بنابراین نکته اساسی در این رابطه، جهت بررسی اصلاحاتی که مجلس نسبت به لایحه دولت داشته است تشخیص «برنامه‌ای» و «غیربرنامه‌ای» بودن این مصوبات است و احکام غیربرنامه‌ای که توسط مجلس به لایحه دولت اضافه شده است را می‌توان برمبنای قاعده اولیه واجد ایراد دانست. بنابراین احکامی برنامه‌ای تلقی می‌شوند که اولاً اهداف و مقاصد مورد نظر را مشخص نموده باشند، ثانیاً سازوکار‌های رسیدن به اهداف مذکور را تبیین نموده باشند و ثالثاً جنبه موقتی داشته و از لحاظ زمان‌بندی به‌منظور تحقق اهداف موردنظر پیش‌بینی شده باشند.

لذا هرگونه حکمی که فاقد شاخصه‌های فوق باشد غیربرنامه‌ای تلقی می‌گردد و در نتیجه از دایره شمول استثنای پیش‌گفته و استیذان صورت گرفته از مقام معظم رهبری خارج بوده و درصورتی که به‌موجب اصلاحات مجلس نسبت به لایحه دولت مقرر شده باشد مشمول ایراد شورای نگهبان مبنی بر مغایرت تغییر اساسی لایحه دولت با اصول 74 و 75 قانون اساسی قرار گیرد.

«هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»