جایگاه شورایاری ها در قانون اساسی

انتخابات شورایاری­ها بر اساس توافق شهرداری­ها با فرمانداری­ها در چهار دوره انجام شده است. نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی طرح استفساریه  بند 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران را پیشنهاد کرده و درصدد اند تا حسب ایرادات قانونی سازمان بازرسی و خلأ قانونی در خصوص شورایاری­ها به این نهاد، در تهران و کلان­شهرها جنبه قانونی ببخشند. متن استفساریه به شرح زیر است:

موضوع استفساریه:

آیا با عنایت به اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بند (7) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی، شامل تشکیل شوراهای محل نیز می شود؟

پاسخ: بلی

طرح فوق در مقام تفسیر بند (7) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است که اشعار می‌دارد: «وظایف شورای اسلامی شهر به شرح زیر است:

... 7- اقدام در خصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تأسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه‌های ذیربط.»

بر اساس مفاد استفساریه، بند مزبور شامل تشکیل شوراهای محل نیز می­شود. در واقع این طرح مستند به اصل هفتم قانون اساسی (در مقدمه توجیهی به اشتباه، اصل یکصدم بیان شده است) که بر شوراهای محل تصریح کرده است و مبتنی بر رویه اجرایی و روش سایر کشورها در ایجاد شوراهای محلی، بند 7 را شامل تشکیل شوراهای محل نیز می­داند.

در خصوص این طرح نکات حقوقی زیر حایز اهمیت است:

1.      به‌رغم اینکه اصل هفتم قانون اساسی بر شوراهای محل تصریح کرده است، لیکن اجرای آن نیازمند وضع قانون عادی است. به همین دلیل مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361 با اصلاحات بعدی آن[1] بر شوراهای محل تصریح کرده بودند که این قانون، در ماده 108 «قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی» مصوب 20/4/1396 نسخ صریح شده است.

2.      به دلیل سکوت مقنن در خصوص ارتباط شوراهای محل با شورای شهر و حدود صلاحیت شورای محلی، و با توجه به اینکه این امور ماهیت تقنینی دارند، می بایست مسائل مربوط به شورای محل در قانون عادی تعیین تکلیف شود. لذا طرح حاضر به عنوان استفساریه نه تنها خلأ قانونی را رفع نمی ­نماید، بلکه بر مشکلات شوراهای محلی می افزاید. توضیح اینکه با تشکیل شوراهای محلی بر اساس تصمیم شورای شهر، شورای محل مستقل از شورای شهر نبوده و صرفاً زیرمجموعه شورای شهر (و نه پیگیر مطالبات مردم محل در جهت رفع نیازهای محلی و شکوفا کردن استعدادهای محلی) خواهند بود. حال آنکه نظام شوراها در ایران مبتنی بر رابطه سلسله مراتبی نبوده و صرفاً شورای عالی، نظارت قیمومیتی بر شورای دانی می­کند.

3.      با توجه به تفاوت اصطلاحات «شورا» و «انجمن» بکار گرفته شده در اصل هفتم قانون اساسی و بند 7 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و با عنایت به مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361، به نظر می‌رسد که منظور مقنن از بند 7 مزبور شورای محل نبوده است. لذا این طرح ماهیت تفسیری نداشته و از آنجا که ایجاد شوراهای محل و تعیین حدود اختیارات آن دارای ماهیت تقنینی و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است؛ بنا بر نظریه تفسیری شماره 583/21/76 مورخ 10/3/1376 شورای نگهبان، که بیان می دارد: «مقصود از تفسیر بیان مراد مقنن است؛ بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود.» خلاء‌ قانونی مزبور با قانونگذاری جدید مرتفع خواهد شد.

4.      در صورتی که مطالعات تطبیقی و اجتماعی نشانگر لزوم تشکیل شوراهای محلی است، باید علاوه بر اینکه نسخ صریح مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361 لغو شود، می بایست حدود صلاحیت و ارتباط این شوراها با شورای شهر و شهرداری نیز مشخص شود.

5.      این تقنین با توجه به تحمیل هزینه عمومی جدید (با توجه به نسخ صریح مواد 30 و 31 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1/9/1361) که محل تأمین آن مشخص نشده است، مغایر با اصل 75 قانون اساسی است.

6.      شماره ماده بر اساس بند (1-5) ماده (3) قانون تدوین و تنقیح مقررات کشور مصوب 25/3/1389 از ماده (71) به ماده (80) اصلاح گردیده است.

به نظر می رسد با عنایت به اینکه استفساریه پیشنهادی به دلیل توسعه دایره شمول قانون، نمی‌تواند به عنوان تفسیر قانون محسوب گردد، ‌از این حیث مغایر اصل 73 قانون اساسی می باشد. مضافاً اینکه طرح مذکور به جهت ایجاد بار مالی، مغایر با اصل 75 قانون اساسی است.

 

 «هر گونه استفاده و بازنشر این متن منوط به ذکر ماخذ است.»

---

[1] . ماده 30- کوچکترین واحد شوراها در محدوده شهر، شورای اسلامی محله است. حدود محله های هر شهر تابع تقسیمات شهرداری مربوطه خواهد بود.

ماده 31- شورای اسلامی محله متشکل از هفت نفر می باشد که با انتخابات رسمی و رأی مستقیم مردم تشکیل می گردد.

تبصره- شهرهائی که کمتر از هفت محله دارند ، شورای اسلامی محله در آنجا تشکیل نخواهد شد.