در هفته های اخیر بحث‌های بسیاری پیرامون حدود وظایف و اختیارات سرپرست وزارتخانه در مجامع حقوقی پیش آمده است به گونه ای که به ارائه طرح تعیین حدود اختیارات سرپرست وزارتخانه‌ها از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی انجامیده است. فارغ از جنبه‌های سیاسی این مسئله، ضرورت ایجاب می نماید از منظر حقوق عمومی نیز بدین مسئله نگریست. مناقشات اخیر این دستاورد را برای حقوق عمومی به دنبال دارد که زوایای مبهم مسائل را روشن نماید تا صاحبنظران به تحلیل آنها پرداخته و گامی در اعتلای این رشته در کشور برداشته شود.
دکتر محمدرضا ویژه طی یاداشتی در این زمینه موضوع فوق را از منظر حقوقی مطرح نموده است. حسب مباحثی که با ایشان و سایر محققان داشتم بارقه هایی از سایر جوانب حدود اختیارات سرپرست وزارتخانه ها به ذهنم خطور کرد. هرچند متن کامل آن را در قالب گزارش کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس ارسال داشته ام اما در ادامه به بخشی از آن اشاره گردیده است.
نهاد سرپرستی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران در حوزه حقوق خصوصی و عمومی با گستره معنایی و کارکردی متفاوت به کار رفته است. با توجه به امکان تصدی سرپرستی در نظام اداری ایران و عدم تببین دقیق ماهیت آن در حقوق عمومی، شائبه امکان یا عدم امکان تفکیک اختیارات و صلاحیت های سرپرست و متصدی اصلی یک پست یا مقام اداری مطرح گردیده است. تبیین ماهیت سرپرستی و نیز ارزیابی و تحلیل دیدگاه های موجود پیرامون امکان یا امتناع تفکیک اختیارات و صلاحیت های سرپرست و وزیر، ضرورت تحقیق را دوچندان می نماید.
بدلیل خلاء نظارت مستقیم مجلس شورای اسلامی بر سرپرست وزارتخانه ها حسب اقدامات و تصمیمات مبتنی بر شان سیاسی که احتمال سوء استفاده از موقعیت اداری توسط سرپرست را تقویت نموده است، ضرورت ایجاب می نماید که نمایندگان مجلس شورای اسلامی از رهیافت صلاحیت عام مجلس به استناد اصول قانون اساسی، تدابیر حقوقی در راستای تقویت نظارت را امکان سنجی نمایند.
بر اساس اصول مسلم حقوق عمومی، لازم است حدود اختیارات هر یک از مقامات اداری از سوی مقام یا نهادی دیگر کنترل شود و عملکرد آن مقام یا نهاد بر پایهی حدود مقرر پیش گفته به طور مستمر بازبینی گردد تا از عدم تجاوز آنها از مرزهای صلاحیتیشان اطمینان حاصل آید. با این حال نبود سازوکار قوی نظارتی بر اقدامات سرپرست وزراتخانه ها، این امکان را تقویت نموده است که سرپرستان به دور از هر گونه مسئولیت سیاسی در قبال نمایندگان مجلس شورای اسلامی و بسهولت به هر نحوی که مقتضی بدانند، عمل کنند.
از آنجا که سرپرست، جایگزین وزیر در وزارتخانه گردیده و حسب این جایگاه، تصدی دو شان اداری و سیاسی را عهده دار شده است، می بایست نسبت به اقدامات خود در مدت مسئولیت پاسخگو باشد. هرچند مسئولیت اداری سرپرست در قبال رئیس جمهور بدلیل انتصاب وی لحاظ گردیده است اما مسئولیت سیاسی مستقیم ایشان بدلیل انجام امور مرتبط با شان سیاسی در قبال نمایندگان مجلس شورای اسلامی کماکان به عنوان خلاء قانونی مشهود می باشد.
با توجه به نبود تحقیقی جامع که به تبیین ماهیت سرپرستی پرداخته باشد و نیز عدم تفکیکی مشخص از صلاحیت ها و اختیارات ناشی از شان سیاسی و اداری وزیر و سرپرست در کتب و مقالات حقوقی، می توان این جستار را زمینه ساز تولید ادبیات حقوقی جدید به شمار آورد.
وزیر مسئول دستگاهی است که به عنوان وزارتخانه شناخته می شود، در واقع وی کسی است که با پیشنهاد رئیس جمهور می بایست از مجلس رای اعتماد کسب نموده و بدین جهت در مقابل مجلس مسئولیت پارلمانی دارد. تشکیک در این همانی صلاحیت ها و اختیارات سرپرست وزارتخانه ها و وزیر از این حیث تقویت می گردد که سرپرست در جایگاه وزیر متصدی تمامی اموری که وزیر آنها را بر عهده دارد، گردیده است اما نسبت به یکی از شئون وزیر که شان سیاسی بوده و باعث می گردید به موجب آن در مقابل نمایندگان مجلس شورای اسلامی پاسخگو باشد، مسئول قلمداد نمی گردد و همین امر حاشیه امن و بستر لازم را برای سرپرست جهت هرگونه اقدامی فراهم می آورد.
بر اساس مندرجات کتب حقوق اداری، تفاوت عمل سیاسی و عمل اداری برخی مقامات، موجب تفاوت ماهیت اعمال و مسئولیت مقامات مذکور می گردد.[1] وزیر از جمله مقاماتی است که اقدامات او دارای دو وجه سیاسی و اداری می باشد. ‹وجه سیاسی وزیر موجب می گردد تا ایشان به عنوان یک مقام سیاسی و عضو ارکان حکومتی قلمداد گردیده و بدین مناسبت در اعمال حقوقی و جمعی حکومت به عنوان عضوی از هیات وزیران مشارکت و تصمیمات سیاسی و اجرایی اتخاذ نماید.›[2] همچنین وجهی اداری وزیر باعث شده تا وی یک مقام عالی اداری محسوب گردد و بنام رئیس بزرگترین واحد اداری دولت (وزراتخانه) اداره امور سازمانهای تحت مسئولیت خود را عهده دار شود و تصمیمات اداری اتخاذ نماید. این تفکیک موجب گردیده تا بررسی جنبه های سیاسی وظایف و فعالیت های وزیر بعهده حقوق اساسی و مطالعه جنبه های اداری فعالیت های وزیر بعهده حقوق اداری باشد. [3]
از سوی دیگر، این همانندی حدود وظایف و اختیارات و نیز برابری حقوق و مزایای مدیران اجرایی و کسانی که به عنوان سرپرست پست های اداری منصوب می شوند، حاکی از این می باشد که قانونگذار در صدد تفکیک شئون اداری این دو جایگاه از یکدیگر نبوده است. لایحه قانونی تعیین حدود و وظایف و اختیارات مدیر یا مدیران موقت جهت سرپرستی واحدهای تولیدی و صنعتی وتجاری و کشاورزی و خدماتی اعم از بخش عمومی و خصوصی[4] و نیز لایحه قانونی مربوط به پرداخت حقوق و مزایای مقامات موضوع تبصره ماده 32 قانون استخدام کشوری به افرادی که به طور موقت به سرپرستی مقامات مزبور منصوب شده یا می شوند،[5] از جمله آنهاست.
اما از آنجا که انتصاب سرپرست وزراتخانه ها زمانی صورت می گیرد که منصب اداری بدون تصدی گردیده است، لذا سرپرست را می توان در حکم کفیل به شمار آورد. در حقیقت ماهیت سرپرستی، واگذاری اختیارات و صلاحیت ها در قالب ‹کفالت اداری› است و در سرپرستی ذیل اصل 135 قانون اساسی، همانگونه که سرپرست عهده دار مقام وزیر گردیده است، بنابراین دارای تمامی صلاحیت ها و اختیارات وزیر از حیث اداری خواهد بود و به تبع مسئول تمامی اعمال اداری است که در مدت کفالت او صورت می گیرد. زیرا همان گونه که گفته می شود واگذاری این اختیارات در قالب ‹کفالت اداری› تحقق یافته و تمامی شئون اداری وزیر به سرپرست انتقال می یابد. با توجه به اینکه مبنای کفالت اداری، تعطیل ناپذیری و استمرار خدمات عمومی است، بنابراین مطابق اصل مداومت امور عمومی، تعطیلی اداره ممکن نیست و کار عمومی و اداری باید بدون وقفه انجام پذیرد. از همین رهیافت، تعیین سرپرست برای وزارتخانه هایی که فاقد وزیر بوده و به حکم اصل 135 قانون اساسی از جمله وظایف رئیس جمهور شمرده شده است.
در حقیقت تفاوتی که بین وزارتخانه و سایر ارگانهای دولتی وجود دارد این است که مقامی که به عنوان وزیر، تصدی وزارتخانه را عهده دار می گردد، علاوه بر شان اداری که سایر مقامات اداری از آن بهرهمند هستند، دارای شان سیاسی نیز می باشد که وجود این شان ضرورت پاسخگویی مستقیم در برابر نمایندگان مجلس شورای اسلامی را موجب می گردد، لذا شخصی که به عنوان سرپرست توسط رئیس جمهور انتخاب می گردد، تنها دارای اختیارات و صلاحیت های اداری وزیر می باشد و برای انجام اقدامات مبتنی بر شان سیاسی نیازمند کسب رای اعتماد نمایندگان مجلس شورای اسلامی است. همان گونه که شاهد هستیم سرپرست بدلیل قبول شان اداری از جانب رئیس جمهور در برابر ایشان پاسخگو است اما در قبال اقداماتی که مبتنی بر شان سیاسی انجام داده است، در برابر نمایندگان مجلس شورای اسلامی پاسخگو نمی باشد. بنابراین باید سازوکاری اندیشیده شود تا سرپرست بدلیل انجام امور مرتبط با شان اداری و سیاسی، پاسخگوی تمامی اقدامات مدت سرپرستی خود باشد.
امروزه شخصیت حقوقی سرپرست بدلیل انتقال اختیارات و صلاحیت های وزیر به ایشان، با شخصیت حقوقی وزیر برابر و یکسان شمرده می شود. و حال اینکه می بایست به تفکیک این دو جایگاه پرداخت. از آنجا که وزیر دارای دو شان اداری و سیاسی است، شاهد پاسخگویی وزیر در برابر رئیس جمهور و نمایندگان مجلس شورای اسلامی هستیم. علی رغم پاسخگویی سرپرست در برابر رئیس جمهور، اما مسئولیت و پاسخگویی ایشان در قبال نمایندگان مجلس شورای اسلامی لحاظ نگردیده است. هرچند ممکن است گفته شود که این مسئولیت به صورت غیر مستقیم در پاسخگویی رئیس جمهور به نمایندگان مجلس اندیشیده شده است، و حال اینکه باید گفت: پاسخگویی رئیس جمهور در برابر مجلس، کلی و فاقد کارآمدی لازم در قیاس پاسخگویی وزراء می باشد. مضافاً اینکه پاسخگویی رئیس جمهور از لزوم پاسخگویی مستقیم یک وزیر برای اعمال مستند به شأن سیاسی او کفایت نمینماید.
نظر تفسیری شورای نگهبان قبل از بازنگری، مویّد این حقیقت بوده است که، تصدی سرپرستی وزارتخانه توسط نخست وزیر، نیازمند موافقت رئیس جمهور و تصویب مجلس می باشد،[6] و این تدبیر در راستای شان سیاسی وزیر اندیشیده شده بود و خود گویای تفکیک شان اداری و سیاسی سرپرست وزارتخانه بوده است.
شایان ذکر است، از آنجا که در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت است و در موضوع مزبور نسبت به اختیارات و صلاحیت سرپرست تشکیک بوجود آمده است باید گفت: یقین داریم که اختیارات اداری وزیر از طریق کفالت اداری توسط رئیس جمهور به سرپرست انتقال یافته است اما در مورد انتقال اختیارات و صلاحیت سیاسی وزیر به سرپرست تردید نموده ایم و چون اصل بر عدم صلاحیت بوده و این صلاحیت که موجب پاسخگویی سرپرست در مقابل پارلمان می گردد، محقق نگردیده است. بنابراین سرپرست از صلاحیت سیاسی وزیر برخوردار نمی باشد.
در مجموع می توان با استناد به استدلال زیر، تحدید اختیارات سرپرست وزارتخانه ها توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی را امکان سنجی نمود.
به موجب اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی صلاحیت تعیین تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان- و به تبع ساختار و تشکیلات وزارتخانه ها- را مشخص می نماید.[7] همچنین مجلس شورای اسلامی، صلاحیت تعیین تکلیف پیرامون حدود اختیارات سرپرست را دارا بوده و با اتکاء بدین صلاحیت می تواند برخی از اختیارات را خارج از صلاحیت سرپرست قرار دهد.
با توجه به اینکه در قانون اساسی پیرامون حدود صلاحیت و اختیارات سرپرست، تعیین تکلیف نشده است موضوع در صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی قرار می گیرد.
نتیجه گیری
ارزیابی نظرات گوناگون پیرامون تحدید اختیارات و صلاحیت های سرپرست وزارتخانه ها ما را بدین امر رهنمون می سازد که با توجه به وجوه سیاسی و اداری وزیر و پاسخگویی وی در قبال این دو شان، باید برای جایگاه سرپرست نیز که به گونه ای نیابت از وزیر محسوب می گردد، تدابیر نظارتی تقویت گردد. ضرورت ایجاب می نماید، همان گونه که سرپرست در برابر رئیس جمهور نسبت به شان اداری پاسخگو می باشد، در برابر نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز نسبت به شان سیاسی مسئول قلمداد گردد. در واقع پاسخگویی سرپرست در برابر نمایندگان مجلس باعث تقویت سازوکار نظارتی مجلس شورای اسلامی بر قوه مجریه و نیز مسئول شناخته شدن وی در قبال اقدامات خویش گردیده و زمینه را برای تحقق نظارت سیاسی نمایندگان مجلس شورای اسلامی فراهم می نماید.
با وجود خلاء قانونی نظارت نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر شان سیاسی سرپرست، شاهد اقدامات و تصمیماتی از جانب سرپرست وزارتخانه ها هستیم که بر اساس شأن سیاسی وزیر صورت گرفته است. ضرورت ایجاب می نماید که مجلس شورای اسلامی با استناد به صلاحیت خویش نسبت به تحدید اختیارات سرپرست وزارتخانه ها در راستای تقویت مکانیسم نظارتی اقدام نماید. حسب ابهام و مشخص نبودن اقدامات مبتنی بر شان اداری و سیاسی وزیر توسط سرپرست در مقرره های قانونی، شایسته است که سیاستگذاران و قانونگذاران ضمن تفکیک این دو وجه و اقدامات و تصمیمات مرتبط با آن در مقرره گذاری ها به تردیدهای بوجود آمده پایان دهند.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] عمل سیاسی دارای ماهیتی عمومی و غیر شخصی است در حالی که عمل اداری دارای ماهیتی اختصاصی و شخصی است. عمل سیاسی مسئولیت سیاسی مقامات را به همراه دارد در حالی که عمل اداری مسئولیت اداری و احیانا مسئولیت مدنی و کیفری آنها را به دنبال دارد.(موسی زاده، رضا، حقوق اداری(2-1)، نشر میزان، چاپ سوم، 1381، ص39)
[2] انصاری، ولی الله، کلیات حقوق اداری، نشر میزان، چاپ چهارم، 1381، ص188
[3] همان، ص188
[4] لایحه قانونی تعیین حدود و وظایف و اختیارات مدیر یا مدیران موقت جهت سرپرستی واحدهای تولیدی و صنعتی وتجاری و کشاورزی و خدماتی اعم از بخش عمومی و خصوصی مصوب 1359.4.23
ماده واحده: وظایف اداره و نظارت بر اداره امور که در ماده 1 لایحه قانونی مربوط به تعیین مدیر و مدیران موقت برای سرپرستی واحدهای تولیدی و صنعتی و تجاری و کشاورزی و خدماتی اعم از بخش عمومی و خصوصی مصوب 58.3.24 به آن اشاره شده شامل کلیه وظایف محوله به مدیران ومدیر عامل و مجامع عمومی و بازرسان خواهد بود.
[5] لایحه قانونی مربوط به پرداخت حقوق و مزایای مقامات موضوع تبصره ماده 32 قانون استخدام کشوری به افرادی که به طور موقت به سرپرستی مقامات مزبور منصوب شده یا میشوند. مصوب 1359.4.25
ماده واحده: ‹حقوق و مزایای افرادی که بعد 1357.11.22 به طور موقت به سرپرستی مقامات مذکور در تبصره ماده 32 قانون استخدام منصوب شده یا میشوند معادل حقوق و مزایای مقامات موضوع این تبصره تعیین میگردد و از محل اعتبار مربوط قابل پرداخت است.›
[6] تفسیر اصل یکصد و سی و پنجم قانون اساسی (قبل از بازنگری)
شماره 258/16048/ د. هـ تاریخ 8/3/1364
شورای محترم نگهبان
به خاطر نزدیک شدن انتخابات ریاست جمهوری و نداشتن سه وزیر در کابینه و ابهام قانون اساسی لازم است که نظر شورا در تفسیر اصول 124 و 135 و 141 روشن باشد.
خواهشمند است نظر شورا را در مورد مسائل زیر بیان فرمائید:
3_ جواز سرپرستی نخست‌وزیر نسبت به وزارتخانههای فاقد وزیر بر اساس اصل 141 احتیاج به تصویب مجلس و موافقت ریاست جمهوری و یا یکی از آن دو دارد و یا ندارد؟
رئیس مجلس شورای اسلامی _ اکبر هاشمی رفسنجانی
شماره 3587 تاریخ 28/3/1364
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره 25/16048/ د . هـ مورخ 8/3/1364:
موضوع سئوالات در جلسات شورای نگهبان مطرح و مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر تفسیری شورا (با اکثریت سه چهارم اعضاء) به شرح ذیل اعلام میگردد:
«...2_ جواز سرپرستی نخست‌وزیر نسبت به وزارتخانههای فاقد وزیر به موافقت ریاست جمهوری و تصویب مجلس احتیاج دارد، در این خصوص قبلاً هم طی شماره 3137 مورخ 29/12/1363 در پاسخ مقام محترم ریاست جمهوری به همین نحو اعلام نظر شده است.»
دبیر شورای نگهبان _ لطف‌الله صافی
[7] اصل ۱۳۳ قانون اساسی: وزراء توسط رییس جمهور تعیین و برای رفتن رأی اعتماد به مجلس معرفی میشوند با تغییر مجلس، گرفتن رأی اعتماد جدید برای وزراء لازم نیست. تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان را قانون معین می‌کند.
